当科学外交的螺丝开始松动时会发生什么？

抖音快讯 2025年08月11日 00:48 1 admin

《科学技术评论》2025年夏季刊发表，作者科尔·多诺万（Cole Donovan）现任美国科学家联合会（Federation of American Scientists）副主任。

当科学外交的螺丝开始松动时会发生什么？

美国政府一直专注于防止敏感技术流向敌对国，而非提升国际科研合作能力。2015年，美国政府与欧洲核子研究中心（CERN）续签合作协议。签约仪式洋溢着对粒子物理研究未来的期待——就在几年前，CERN的大型强子对撞机刚刚取得21世纪最重大的科学突破之一：希格斯玻色子的发现。该协议通过正式确立CERN参与美国正在开发的项目，包括长基线中微子设施（LBNF）和短基线中微子计划（SBNP），标志着粒子物理国际合作达到新高度。这些项目将从芝加哥郊外的费米实验室向位于南达科他州利德市废弃金矿内的巨型探测器发射高强度中微子束。这个由探测器和中微子束流设施共同组成的"深地下中微子实验"（DUNE），将成为美国主导的首个国际大科学项目，30多个国家的数百家机构将参与研究和投资。

DUNE项目的首个重要任务是将全球最大的液态氩中微子探测器ICARUS从日内瓦的CERN运往费米实验室。这次运输将成为检验美国能否克服建设国际大科学设施所需行政障碍的压力测试。CERN研究人员花费数月时间将这个分成两部分的探测器装入两个特制集装箱，箱内装有精密粒子探测器面板以保障跨大西洋运输安全。为了让探测器免税进入美国，能源部需要向海关与边境保护局申请"佛罗伦萨豁免"。这项豁免将为美国纳税人节省意大利政府和CERN无偿提供设备的巨额进口费用。而要确保整个设施投入运行，类似豁免流程可能需要重复数千次。

能源部官员对冒着浪费数百万纳税人资金风险引进合作国捐赠设备的前景并不热衷。同样，海关官员也不乐意为单个科研项目签署数千份豁免文件。在我参与该项目的两年后，能源部请求国务院支持一项类似NASA引进航天飞机加拿大机械臂等专用设备时的立法豁免。作为国务院高能物理项目负责人，我接受了这个任务。

并非所有人都如此配合。尽管这项立法提案与伊利诺伊州和南达科他州国会代表团力推的价值数十亿美元项目直接相关，但要让国务院高层官员在这种基础性事务上耗费政治资本仍非易事。新上任的政治任命官员团队各有不同的外交和立法优先事项，导致立法豁免提案陷入停滞。ICARUS最终获得了佛罗伦萨豁免，但后续所有设备运输都不得不重复同样的流程。

当探测器终于在2017年夏季运抵伊利诺伊州时，CERN与最初建造该设备的意大利之间仍未解决所有权归属问题。因此ICARUS在费米实验室的停车场闲置了近一年，期间律师和外交官们竭力解决这个难题。探测器直到2018年才完成安装定位。其他突发状况——包括CERN研究人员签证延误以及后来的新冠疫情——造成了更多阻碍。又经过四年时间，ICARUS才正式开始搜寻惰性中微子。

支持LBNF或SBNP这类项目的国际协议往往需要数年才能落地。合作双方必须对新国际伙伴关系的必要性进行政治评估。而谈判启动后，协议可能因其他无关的政治或经济争端而被操纵或破坏。在美国政府内部，外交人员的轮岗制度以及白宫与其他机构间的人员临时调任，削弱了应对往往持续多年的谈判过程所需的机构记忆。各种复杂状况接踵而至，项目延期、成本攀升、政治信任消退，最终招致预算鹰派的致命狙击。

ICARUS和DUNE-US项目面临的挑战揭示了一个关键事实：美国政府缺乏作为国际大科学合作可靠伙伴所需的核心能力。早在25年前，老布什总统时期的白宫科技政策办公室副主任J·托马斯·拉奇福德就曾指出："美国如今处境尴尬——在全球主要国家中，其外交政策制定流程与科技发展及相关政策的协调程度最低。"尽管智库和现任及前任政府官员不断呼吁建立应对全球科技竞争的技术联盟，但美国近年举措仍聚焦于阻断敏感技术流向对手国家，而非提升实质性的国际合作能力。美国政府惯用"惩罚之锤"（如出口管制和制裁），却鲜少使用"建设之钉"（如伙伴关系计划）来构建实质性联盟。这种狭隘策略已削弱美国的全球影响力，甚至促使部分亲密盟友开始寻求降低对美依赖。

对科技外交基础性工作的忽视，已使美国逐渐丧失作为重大物理项目东道国的竞争力。该领域的领导权正转向欧洲和亚洲——预算有限的中小国家不得不通过合作建设大科学装置。欧盟凭借统一市场和人员自由流动优势，已成功运营CERN、极端光设施激光装置、欧洲中期天气预报中心、ITER聚变实验等多个大科学设施。为巩固优势，欧盟还通过"地平线欧洲"计划建立资助机制，促进大型国际联盟建设并吸纳非欧盟国家直接参与。

相比之下，与美国合作被视为"艰难"——正如某"五眼联盟"国家科学顾问向我坦言。国际合作伙伴常抱怨：缺乏集中管理流程、对简单合作也采取条文主义态度、无法承诺跨财年持续投入、签证程序复杂、以及拒绝或无力实施联合计划等问题。这种认知使参与国际合作的美国科学家处境尴尬。美国高校和企业研究者日益依赖海外资源保持学科领先或验证新技术。由于美国缺乏保障国际设施持续投入的机制，外国政府可能以切断美方使用权限相要挟。部分国外设施（包括中国顶尖实验室）还会要求企业支付费用或共享知识产权以换取使用资格。当美国纳税人独自承担国内科研设施建设成本时，对国际合作的投入不足不仅损害科研事业，更危及本国研究安全。

表面看来，利用科学促进外交与借助外交推动科学仍具广泛吸引力。无论是共和党还是民主党执政时期，国家安全委员会、科技政策办公室和国务院都会定期要求其他联邦机构将重大STEM项目作为外交成果提供给优选合作伙伴。然而这些要求总会遭遇一个残酷现实：科研机构几乎从未具备满足此类要求的预算弹性或使命灵活性。因此跨部门官员除了管理预期外，对兑现合作承诺往往无能为力。

科技合作协议常被视作馈赠他国的政治礼物，而非切实提升科学家合作实效的实用工具。正如德国科学家蒂姆·弗林克和乌尔里希·施赖特尔2010年所言："与多数国家不同，和美国签订的科技协议不包含共同出资承诺，这正是它们不被重视的原因之一。"极少数例外出现在政府聚焦国会授权拨款的大型专项投资时，或是国内外交政策讨论者主动跳脱协议文本约束的情况下。

双边或多边会议后发布的新闻稿、联合声明或谅解备忘录虽是科技外交重要工具，但多数仅强调合作价值而不设定资源投入义务。有价值的国际声明必须配合参与方的落实意愿与能力——例如《戈尔韦大西洋合作声明》推动美加欧盟等国多年协调行动，最终促成"奥凯阿诺斯探索者号"完成北大西洋大片海域测绘；《东京量子合作声明》则助力美日企业突破行政障碍提升协作层级。这两个案例中，参与国的研究机构与企业早已制定详细工作计划，仅需借助联合声明强化既有合作意愿。缺乏基层实质性投入与预算弹性的政治驱动型声明，则鲜少催生真实合作。

这些政治与程序障碍共同导致宏大构想往往降级为易实现的低强度项目：联合计划可能缩水为外国官员参观美国科研中心的单次访问；抗击国际疫情的"尖兵团队"或许退化成应急响应官员仓促拟定的专家名单；宣布联合资助时，常假设未参与谈判的私营部门会承担主要投入；专业协会可能在政府零支持情况下与他国同行签订无法落地的合作协议。这种妥协文化虽降低了失败风险，却难谓符合纳税人的战略利益。

这种战术性努力最终偏离了科学外交的根本要义——真正促进国际科技合作。更糟的是，美国在无力做出实质承诺的情况下仍坚持组织会议，与中国、欧盟等国家及多边组织形成鲜明对比，进一步削弱了其构建和维系技术联盟的能力。

2022年，我联合牵头美国国家科学技术委员会国际科技协调小组委员会向国会提交的报告，提出12项发现与16条建议以提升政府国际科技能力。报告涵盖从国际科技人才招募到双边科研活动支持机制缺失等全方位问题。最关键的建议之一是在国务院设立科技外交专项经费，迫使外交官战略性地配置科技资源，而非持续抽调其他部门的资金与人力。2024年的后续报告发现，落实所有建议"需要更多时间、国会支持及政府部门的持续行动"。

这些报告回避了最具政治和行政敏感性的改革建议——例如建议科研机构争取多边科技项目的"第175号通告"一揽子授权，这将简化国际复杂项目协议及附件的审批流程；或效仿《2005年能源政策法案》批准美国加入ITER的案例，寻求国会立法授权重大科研合作。同理，国会应授予更多机构类似NASA享有的《佛罗伦萨协定》豁免权，支持引进符合国会优先事项的国际实物捐助，避免重蹈LBNF/DUNE项目逐个审批的覆辙。若国会将CERN等国际科研组织纳入《国际组织豁免法》管辖范围，将更便利其参与美国国内科研，并与其他国家给予的待遇对等。

这些改革将彰显美国对国际合作的诚意，并能开辟更多简化流程的新路径。例如，科研机构可更主动地为持续参与国会立项科研活动的科学家申请O-1多次入境签证；授权科技政策办公室主任或国务卿向冲突地区的科学家和技术专家发放紧急许可，既防止关键技术外流又保全流离失所群体的科研能力；国务院和国安会则应减少耗费项目官员精力的双边会议筹备，转而聚焦需要国际政治支持的关键科研活动。

国会山的时间与注意力永远是稀缺资源，改革真正科技外交执行机制的难度可想而知。相比投入资源构建保障项目成功的行政、财务、后勤与外交支持体系，批准一个宏大项目要容易得多。当前趋势更倾向于削减而非增强行政能力——只需看看"政府效能部"的现状便知。

在这种氛围下，科技项目尤其脆弱，因为开创性工作的成本与可行性往往难以预估。随着本届政府持续加码关税、强化出口管制、收紧签证政策，甚至裁撤科技外交办公室，技术联盟的未来发展更显扑朔迷离。

但转机犹存——科技政策办公室主任迈克尔·克拉修斯的提名听证会上，国际合作的诉求依然清晰可辨。若决策层真心想要构建战略性国际科研伙伴关系并节省纳税人资金，就必须重建现代国际科研生态赖以存续的实质性科技外交能力体系。这需要跳出"惩罚优先"的思维定式，在国会授权与行政弹性之间找到新平衡点，让那些被海关集装箱和签证面谈耽搁的探测器，终能在地下深处捕捉宇宙的奥秘。

要把握这些机遇，必须清醒认识到：国际伙伴与竞争对手都已建立起千亿美元规模的合作框架和国际实验室网络来推动科技联盟。美国若想重获"首选可靠合作伙伴"地位、构建实质性（而非惩罚性或象征性）的技术联盟，就必须付出巨大努力——这一现实无可回避。

值得铭记的是，美国在二战和冷战时期的技术领导地位，既源于科学家才能，也得益于卓越的项目管理和供应链体系。他国早已注意到这一竞争优势并纷纷效仿。我们绝不能坐视本国应对重大挑战的能力持续衰退。若想保持全球科学霸主地位，就必须在那些看似琐碎的细节上精益求精——因为真正的科技领导力，恰恰诞生于海关豁免表单的审批效率中，蕴藏在科研签证的签发速度里，更取决于能否将国际合作协议中的华丽辞藻，转化为实验室里实实在在的设备到位与数据共享。