2025年7月23日，美国政府发布《赢得竞争：美国人工智能行动计划》（Winning the Race: America's AI Action Plan，简称为“AI行动计划”）。该计划为维护美国在AI领域的领导地位规划目标与行动路线，其中包含90条具体政策建议。同日，白宫签署三项配套行政命令——《防止觉醒式人工智能进入联邦政府》、《加速联邦数据中心基础设施审批》、《推动美国人工智能技术栈出口》，将行动计划的部分建议付诸实施。

新一届美国政府的AI战略到目前为止已较为清晰，即意图通过大幅放松监管、加大基础设施建设与本土制造、推动全套技术出口的方式，实现技术创新、产业扩张并增强全球影响力，最终赢得AI技术竞争。

美国科技行业对这种“先试先行”的态度十分欢迎，学界与民间社会则存有比较大的疑虑，认为该计划将短期的行业利益置于长远的创新能力、公共福祉、国家安全等利益之上，在“狂飙突进”式推动AI技术发展的同时，可能引发安全、金融与环境等方面的风险。本文基于国际智库专家的观点，总结AI行动计划的主要内容、其相对拜登政府AI政策的延续性与区别、内在矛盾与潜在影响。

* 本文摘自2025年8月12日发表的《美国AI行动计划解读》，完整报告请登录“CF40研究”小程序查看。本文观点仅供了解海外研究动态，不代表中国金融四十人论坛和中国金融四十人研究院意见和立场。

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行动计划的主要内容

《赢得竞争：美国人工智能行动计划》（AI行动计划）[1]回应了美国总统特朗普1月23日签署的《消除美国人工智能领导力障碍》行政令，由科学技术政策办公室主任迈克尔·克拉齐奥斯（Michael Kratsios）、人工智能和加密特别顾问大卫·萨克斯（David Sacks）以及国务卿马可·卢比奥（Marco Rubio）以总统国家安全事务助理的身份撰写，反映并采纳了国家科学基金会和科学技术政策办公室从1万多名受访机构与专家收集的政策建议。

该计划主要包含三个支柱：一是加速AI创新，二是建设美国AI基础设施，三是引领国家AI外交和安全。核心举措包括：全面放松监管、强调AI意识形态中立、加速AI在联邦政府的采用、简化数据中心建设的审批流程、通过增加美国AI技术栈的出口增强全球影响力。

第一支柱：加速AI创新

第一支柱的重点是通过大幅放松监管、加速AI在各领域和政府部门的应用、支持开源模型等方式，创造有助于AI创新的环境。主要的政策指示与建议包括：

联邦层级放松监管：该计划指示主要联邦机构——行政管理和预算局（OMB）、联邦通信委员会（FCC）、联邦贸易委员会（FTC）和科学技术政策办公室（OSTP）——“识别并废除阻碍AI部署的法规”，由OMB牵头。

限制州级监管：该计划提议，在决定联邦资金分配时，将各州的“AI监管环境”纳入考量，限制对监管环境“削弱资金效力”的州的资助，并指示FCC评估各州AI法规是否会干扰其执法权限。

打击“觉醒”式AI和意识形态偏见：该计划要求确保AI系统“摆脱意识形态偏见”，呼吁国家标准与技术研究院（NIST）的AI风险管理框架“删除关于虚假信息、多元化、公平与包容（DEI）以及气候变化的相关内容”。《防止觉醒式人工智能进入联邦政府》行政令利用联邦采购权，明确禁止政府机构采购带有“党派偏见或意识形态议程”的AI。

支持开源AI模型：该计划提议，鼓励开源和开放权重AI，以提供算力访问，扩大初创企业和学术界获取私营部门AI资源的研究机会，并为AI测试和评估建立可持续的联邦基础设施。

推动AI广泛采用：该计划推动在医疗、制造业、国防、科学等各个领域采用AI，建议创建针对特定机构的监管沙盒、特定领域的AI生产力基准、AI评估以及技术使用的国家安全评估；鼓励投资下一代制造业，利用各种联邦计划开发和扩大制造技术，包括鼓励公私合作应对机器人和无人机制造业供应链相关的挑战。

推动国防处于AI创新与应用前沿：为使国防处于人工智能创新和实施的最前沿，该计划建议将美国高级军事院校转变为AI研发的专业中心，在各种学术专业中整合AI课程，以培养下一代军事AI专家，敦促国防部与NIST和国家情报总监办公室合作，继续完善其负责任的AI和生成式AI框架、路线图和工具包，以确保AI发展符合美国国家安全目标。

应对AI的风险：该计划建议通过公私合作伙伴关系以及深度伪造检测和证据标准指南，优先考虑与AI相关的安全和风险应对。在劳动力方面，计划鼓励赋能美国工人，建议财政部发布指导意见，阐明AI素养和技能计划可能符合《国内税收法》规定的合格教育援助条件，允许雇主提供免税报销，并激励私营部门投资于AI技能提升。

第二支柱：建设美国AI基础设施

第二支柱侧重支持公共和私营部门进行AI开发和应用所必要的数据中心、半导体制造及能源等基础设施建设，尤其注重解决基础设施的审批流程、电网容量等供应链等方面的阻碍。

简化基础设施审批流程：该计划与《加速联邦数据中心基础设施审批》行政令，旨在推动简化环境评估并完善快速审批流程，加速数据中心、半导体制造及能源基础设施的建设，包括为符合条件的数据中心项目提供财政支持，在《国家环境政策法》下为数据中心设立“新的类别豁免”以绕过环境审查，并提供联邦土地用于建设数据中心和发电基础设施。同时，该计划建议加强安全保障措施，确保美国国内人工智能计算堆栈由本土制造，且不受外国对手信息和技术的影响。

升级电网：该计划倡导稳定现有电网、优化现有电网资源以及扩展未来电网的综合战略，包括优先发展新的能源发电技术，如增强型地热、核裂变和核聚变，确保电网符合全国范围的资源充足性和足够发电容量标准、提高输电系统效率和性能。

振兴本土半导体制造业：该计划鼓励商务部通过改革后的《芯片法案》项目办公室（负责管理补贴项目）继续领导半导体制造投资，专注于实现“高投资回报”，并取消与补贴挂钩的“所有无关的政策要求”。商务部应与其他相关联邦机构合作，简化阻碍半导体制造工作的法规。

增强AI基础设施安全：计划建议国土安全部牵头建立人工智能信息共享和分析中心，促进美国关键基础设施部门之间共享AI安全威胁情报，并为高安全性数据中心制定新的技术标准。

第三支柱：引领国家AI外交和安全

支柱三旨在巩固美国现有的技术优势，侧重双管齐下的方式：促进美国向盟友出口AI系统、硬件与标准，同时限制战略竞争对手获取美国先进技术。主要的政策建议与行动包括：

向盟友与合作伙伴出口全套 “AI技术栈”：该计划建议利用美国进出口银行等开发性金融机构支持美国对盟友的AI出口。《推动美国人工智能技术栈出口》行政令已指示商务部牵头，与国务院、科学技术政策办公室在未来90天内制定并实施“全栈AI出口”计划，支持和促进美国向全球盟友与合作伙伴出口全套AI技术栈（硬件、软件、数据系统、模型、网络安全措施以及特定行业应用），以确保盟友以美国技术为基础。同时，行政令指示国务卿担任主席的经济外交行动小组，利用贷款、股权投资、政治风险保险和技术援助等方式支持出口计划。

对竞争对手收紧出口管控：（1）加强执法：该计划建议，为确保先进人工智能芯片不流入受关注国家，应探索在先进芯片上使用新的位置验证功能，并建立一个新的商务部工作组，与情报界合作进行全球执法。

（2）堵住漏洞：该计划要求商务部通过制定新的半导体制造子系统管制措施，例如对德国激光器和反射镜等设备的管制，填补当前出口管制的漏洞。

（3）促使盟友采取统一管制措施：鼓励盟友采取与美国一致的出口管制措施，防止盟友向对手国提供受管制技术。若盟友未能采取统一行动，可使用“外国直接产品规则”和“次级关税”等工具来实现此目标。

推动反映美国价值观的标准：计划建议利用美国在国际外交与标准制定组织（联合国、经合组织、G7、G20、国际电信联盟）中的地位，推动促进创新、“反映美国价值观”的国际AI治理方法。

行动计划的初步评估

1、延续与区别：特朗普2.0与拜登政府AI政策对比

对比特朗普2.0政府与拜登政府的AI政策，两届政府都认识到AI是国家安全和经济竞争力的关键技术，最终目标都指向维护美国的技术领导地位并赢得AI竞争，但具体的实现方法上存在明显区别。

总体战略上，相比拜登政府更为谨慎、风险驱动、确保AI没有偏见与歧视的方针，特朗普2.0政府明显采取了更为技术乐观主义的立场，将创新和增长速度置于风险管理之上，明确表示要“拆除阻碍私营部门不必要的监管壁垒”，并且只强调AI系统需保持“意识形态中立”。

许多分析指出，AI行动计划是以创新之名，行放松管制之实[2]，主要回应了大科技公司的诉求。微软、IBM、Meta、英伟达等公司都对此计划表示欢迎，赞扬这种“先试先行”的积极取向[3]，而一些劳工、环保和学术团体则联名提出了异议[4]，认为计划需要“摆脱科技垄断，因为这些垄断牺牲了普通民众的利益”。

有分析[5]指出，科技公司的游说很大程度上影响了AI去管制的转向，跨党派政治改革组织Issue One的研究[6]发现，2025年科技行业游说支出创历史新高，其中最大8家科技公司共花费3600万美元，英伟达和OpenAI游说支出增幅最大，同比增长分别为388%和44%。

另外，面对中国开源模型的发展，特朗普2.0政府对开源模型的支持明显更为积极。大西洋理事会（Atlantic Council）分析[7]指出，美国对开源模型优势的强调不仅有助于防范国内垄断，也是在全球AI竞赛中的进攻性策略，尤其针对中国开源模型的崛起以及在此基础上建立全球标准的可能性。8月5日，OpenAI时隔五年首次发布开源模型，《麻省理工科技评论》[8]指出，此举旨在重新确立OpenAI在开源领域的地位，与来自中国的开源模型竞争，同时回应了特朗普政府对开源模型的重视。

监管方法上，相比拜登政府通过联邦层级行政令等软性约束与州层级各自立法的监管架构，特朗普2.0政府倡导全面的放松管制，不仅在联邦层级要求大幅松绑监管，也试图通过控制对州政府的资金支持（不鼓励资金流向AI监管严格的州），间接限制州级监管。分析指出，共和党曾试图在预算法案《美丽大法案》加入一条为期10年的州级AI监管暂停令，但遭到国会否决，因此行动计划试图通过控制联邦资金支持，以实现对州政府AI监管的“软性”限制[9]。

AI投资方面，两届政府都注重增加AI基础设施投资并鼓励半导体的本土制造，但相比拜登政府将数据中心建设与清洁能源发电挂钩的方式，特朗普2.0政府减少了对环境保护的重视，不仅要求放松环境要求，计划中也并未提及风能、太阳能作为电力来源，而是侧重天然气、煤炭等传统能源以及核能、地热能等。

同时，在支持半导体本土制造方面，相比拜登政府通过《芯片法案》的补贴、税收减免等激励举措，特朗普2.0政府更偏向使用关税大棒作为惩罚与威胁，从而促使半导体制造商在美国本土生产。8月6日，特朗普正式宣布对半导体进口征收100%关税，同时指出，在美国生产芯片或已做出承诺在美国生产的企业将得到豁免[10]。

芯片出口管制方面，两届政府都强调限制竞争对手获得先进AI技术，但相比拜登政府严格、全面、分级、与盟友协调的出口管制，特朗普2.0政府转向了有选择性、更具交易主义与更多大棒威胁的管制道路。目前为止，特朗普政府不仅撤销了拜登政府分层管制的《AI扩散规则》，也允许对竞争对手出口非尖端芯片，目的是让其依赖美国技术栈。

国际AI治理方面，两届政府都强调要维护美国在全球AI治理方面的主导地位，但相比拜登政府通过和盟友共同制定监管框架、基于共同价值观念的多边主义道路，特朗普2.0政府选择了更为单边主义的道路。大西洋理事会地缘科技中心主任小劳尔·布伦斯（Raul Brens Jr.）指出，特朗普政府并没有意愿与盟友共同设计AI治理机制，而是仅凭自己的领导地位推行“购买美国货、信任美国货”的单边模式[11]。

2、雄心与阻力：行动计划的内在矛盾

许多分析指出，AI行动计划尽管在赢得AI竞争方面颇具雄心，但仍存在关键的不足与自相矛盾之处，最终可能削弱美国在AI领域的优势地位[12]。

首先，在加速AI创新方面，行动计划忽视了联邦机构的资金和人员对研发的支持作用，不利于维护美国的创新能力。一方面，许多批评指出，AI发展的大部分研发资金实际都来自联邦政府机构，如美国国防部、国家科学基金会、美国国家航空航天局，这些研发资金支持促成了机器学习、神经网络、反向传播、计算机视觉和自然语言处理方面的技术突破。然而在美国政府大幅削减联邦科研机构预算和人员（美国政府实际预算提议将非国防研发削减 36%）、施压研究型大学的背景下，联邦机构很难有足够的专业知识和资金帮助实现行动计划的雄心[13]。

另一方面，行动计划并未提及对科技人才的移民政策支持，批评指出这是美国加速创新战略的重大缺陷。美国长期以来吸引着全球顶尖的科研人员和创新人才，根据《福布斯》2025年的统计，全球42家顶尖美国AI初创企业中，60%的企业至少有一位联合创始人是移民[14]。然而英国数据分析公司Zeki Data 2025年AI人才状况报告显示，由于新美国政府打击移民的政策和对研发资金的削减，美国正开始出现人才流失的趋势[15]。长期来看，行动计划对移民政策的忽视可能削弱美国的关键优势。

第二，行动计划在大幅放松监管的同时，忽视了对反垄断的关注，最终可能巩固科技巨头的垄断地位，不利于创造良好的竞争环境[16]。分析指出，20世纪下半叶对AT&T、IBM、微软等科技巨头的反垄断案件促成了半导体、软件和互联网公司的创新和市场繁荣，但目前美国政府正审查并试图撤销联邦贸易委员会的反垄断行动，这可能会削弱竞争。此外，新政府任命的联邦法官也叫停了拜登政府对竞业限制协议的禁令，竞业限制的持续存在将限制科技人才的流动，进而阻碍硅谷以外的AI创新[17]。

第三，在维护美国的AI全球主导地位方面，推行“美国优先”的单边主义与团结盟友存在根本矛盾。分析指出，行动计划试图向全球出口美国技术栈的同时，忽视了打击虚假信息、应对气候变化、公平包容等AI治理原则，这可能导致美国与欧洲等盟友的共识破裂。在与盟友协调政策方面，行动计划更多依靠关税等惩罚性、对抗性而非激励性举措，这也将破坏美国与其盟友的信任基础[18]。此外，在美国国务院大幅裁员、美国退出联合国教科文组织等多边机构的背景下，美国的科技外交与国际合作能力也严重受限[19]。

3、机遇与风险：行动计划的潜在影响

首先，监管松绑在刺激创新的同时，可能造成一系列安全风险与政策不确定性。分析指出，尽管行动计划短期来看似乎有利于AI相关行业，但在生成式AI助长虚假信息、语音克隆诈骗等问题的背景下，该计划却在AI风险管理框架中删除了对多样性、公平和包容性的要求，更多将行业利益置于公共利益保护之上[20]。

并且，行动计划虽然提及劳动力培训、基础设施投资和开源开发，但其提出的机制模糊不清，容易受到政治操纵。许多条款本质上试图削弱各州的监管权力、将党派意识形态注入本应中立的技术标准[21]，可能引发法律争议、政策波动与监管不稳定。

此外，行动计划对开源模型的支持，可能增加强大模型在没有安全保护下被滥用的风险[22]，最终可能与“赢得AI竞赛”的目标背道而驰[23]。

其次，行动计划对大规模建设AI基础设施的支持既为经济带来增长动力，又增加了潜在金融风险。一方面，科技巨头对AI基础设施的资本支出对经济起到刺激作用。Renaissance Macro Research经济研究主管尼尔·杜塔（Neil Dutta）援引美国经济分析局的数据指出[24]，在2025年的前两个季度中，AI资本支出（信息处理设备+软件）对美国经济增长的贡献超过了所有消费支出。还有分析指出，数据中心建设虽不能创造长期就业机会，但能创造大量短期的建筑就业岗位[25]。

另一方面，AI基础设施的资本支出潮可能增加资产泡沫破裂的风险。麻省理工学院数字经济研究所研究员、AI投资人保罗·凯德罗斯基（Paul Kedrosky）指出，AI基础设施的支出占美国GDP的比例达到1.2%，已经超过了互联网泡沫时期对电信和互联网基础设施的支出占比，并且还在持续增长[26]。与此同时，随着科技公司的资本支出增长速度快于其现金流的增长，科技公司正在从股市转向债市融资，《经济学人》指出，2025上半年，科技企业投资级借款比2024年前6个月高出70%[27]。

对于科技公司的借款潮，最值得担忧的风险是科技企业资金来源中不断增加的私募信贷（不通过公开市场或银行机构筹集贷款），可能影响金融体系稳定性。分析指出，美国银行向非银行金融机构的贷款中，流向私募股权和私人信贷的占比从2013年的1%增长至14%[28]，这意味着，一旦AI增长遇冷，数据中心大规模关闭，私募信贷违约率超出预期，美国银行体系可能因此面临损失[29]。

最后，行动计划通过规避环境法规、偏向化石能源发电加速AI基础设施建设的同时，也将加剧环境与气候风险。许多分析指出，行动计划不仅删除了AI风险管理框架中关于气候变化风险的相关内容，在能源基础设施方面也明显忽略了太阳能和风能等清洁能源，并提议释放“煤炭行业的力量”、让宾夕法尼亚等州“重回水力压裂时代”。这些偏向传统化石能源发电的举措如果实施，将加剧空气污染等环境问题，也将使美国错失通过AI应对气候变化的良机[30].

（参考文章略）