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导读：

20世纪六七十年代，美国国家航空航天局（NASA）借助“阿波罗登月计划”，完成了人类航天历史上最具标志性的科技壮举。那一刻，NASA不仅仅是美国太空探索的里程碑，更成为全球航天体系的“灯塔”，引领人类对宇宙的宏大想象与实践。近些年来，NASA通过持续推动载人航天、空间科学、深空探测等多领域任务突破，奠定了其作为全球航天领导者的地位。

但2025年以来，在美国联邦政府财政紧缩的大背景下，NASA的预算大幅收缩，人员结构经历剧烈调整。最近，特朗普在2025年7月4日签署《大而美法案》（One Big Beautiful Bill Act，以下简称OBB法案）[1]，为NASA回血100.8亿美元，覆盖月球探索、国际空间站、火星任务等任务。不过，美国空间科学资金收缩的基本面并没有改善，这或将导致NASA实力严重受损，甚至影响全球空间科技大国的生态位。

张志会 | 撰文

一、预算与人事双双收缩

2025年，美国NASA遭遇自冷战后最剧烈的一次预算与人事收缩。

年初，NASA推出“延期辞职激励计划”（Deferred Resignation Program, DRP），名义上主张“人员更新与组织灵活”，但带薪休假、岗位冻结、提前退休诱导的执行方式，实质上是一次温和但大规模的裁员预演。首轮DRP于2025年2月结束，共有约870人报名，多数来自科研、工程和项目管理一线。

更加严峻的是将在2025年10月1日起执行的新一财年预算。2025年5月2日，白宫预算办公室提交了预算概要，并于5月30日发布2026财年预算案完整版本，正式将NASA年度预算从248亿美元砍至188亿美元，削减幅度达24%。

其中，科学任务理事会（Science Mission Directorate, SMD）的预算被几近腰斩，直接导致多个在研和运行中的旗舰科学任务被要求提前提交“终止计划”（Termination Plan），包括朱诺号、新视野号、“金星DAVINCI+VERITAS双任务”、火星样本返回（Mars Sample Return）等。“毅力号”探测器已完成样本采集，但其后续任务亦有被勒令取消的可能。

第二轮DRP在6–7月间全面展开，涉及人数增至约3000人。两轮下来，被辞职人数共占NASA现有员工的五分之一。对许多科学家而言，NASA预算削减意味着项目终止，项目终止即意味着专业生命的中断。

自1958年成立以来，NASA的命运始终与白宫议程、高层人事任命及国会拨款紧密捆绑。阿波罗计划辉煌之后，美国太空战略几度摇摆不定：从里根的“星球大战”计划到克林顿时代对商业航天的放权，再到小布什提出“星座计划”却被奥巴马废除转投地球观测；特朗普首次执政强调“瘦身政府”、推动NASA私有化；拜登则试图恢复阿尔忒弥斯（Artemis）登月计划。政策“摇摆症”与预算“周期病”构成了NASA科研生态的制度性病灶。

2024年特朗普再次当选总统后，这种结构性问题迅速恶化。他主导成立的“政府效率部”（DOGE），以削减“冗余机构”为名迅速介入NASA预算与人事管理，在“精简化”“去中心化”“商业承包”三大口号下，NASA逐步沦为空间战略中一块的“可替代拼图”。

与以往不同的是，这次危机不再是某个项目的失败，也不是一次意外事故的余波，而是NASA从预算到结构、从任务分工到文化认同的“多维退化”。

二、OBB法案能挽救NASA吗？

7月4日，美国国会通过《OBB法案》。该法案意图通过注资部分重点项目，稳定阿尔忒弥斯计划、月球门户站建设以及火星远征等战略目标，力图为NASA“留住脸面”。

这份长达600页的法案涵盖基础设施、科技、军事与太空拨款等多个领域。其中的第40005条款尤为引人注目：重新拨款支持部分登月与火星任务。

令人意外的是，这份法案的提出与通过，由得克萨斯州共和党参议员特德·克鲁兹（Ted Cruz）主导，他此前曾多次批评NASA“浪费资源、偏离核心任务”。

法案最受瞩目的“新拨款”之一，是对火星通信轨道器（Mars Telecommunications Orbiter）项目的7亿美元投资，要求2026财年完成合同签署，并于2028年底前交付NASA。该轨道器旨在为未来火星样本返回（MSR）及载人火星探测任务提供通信基础设施，具备机载数据处理、自主调度与长期轨道稳定能力。

不过，这项拨款既没有恢复MSR的主线研发，也不承诺全额支持深空科学探测计划，只是投资“通信基础设施”这一象征性节点，保留火星战略的“通路”。

2026财年原预算案曾明确提出阿尔忒弥斯3号后续任务将“取消或外包”，这引发太空界与国会内部多方批评，被指为“将登月未来私有化”的激进尝试。

阿尔忒弥斯计划可追溯至美国小布什总统任内提出的“星座计划”，意图实现1972年阿波罗登月计划最后一次载人登月后重返月球。之后，奥巴马政府下马了该计划，不过推动了阿尔忒迷斯计划的早期技术开发，特朗普任内正式命名，拜登政府则在2021至2024年间持续加码。

与预算案不同的是，此次《OBB法案》共拨款41亿美元，用于2026至2029年间支持阿尔忒弥斯 4号与阿尔忒弥斯5号任务，并明确预留2000万美元采购洛克希德·马丁制造的猎户座飞船（Orion）。其中，对“月球门户空间站”（Lunar Gateway）亦有关键拨款安排——26亿美元总预算，分三年执行，用以维持其作为地月系统枢纽与未来深空任务平台的建设节奏。

相比上述科学与载人项目的战术回血，在《OBB法案》中，天基系统成为美国国家战略布局的新轴心：

72亿美元用于增强军用天基传感器系统；56亿美元用于导弹助推段拦截系统；5.28亿美元实施空间态势感知（SSA）计划；4.08亿美元升级印太司令部导弹试验设施；5亿美元加强国家安全级航天发射基础设施。

可以说，这些投资标志着美国太空政策已正式从“探索优先”过渡到“防务优先”。

综上，NASA科学项目大规模缩水，但保留几个关键高光节点，如火星通信、阿尔忒弥斯4号和5号、月球门户（Lunar gateway）空间站，意在维系国际社会对美国“仍是太空灯塔”的象征性认知。哪怕阿尔忒弥斯计划进展受阻，在人类重返月球的日期上落败于中国，或最终无法完成；哪怕火星样本返回的成本上高于中国“天问三号”N倍，他们依然可以宣称：“我们的目标是火星”。

这种“形象政治优先于实质推进”的逻辑，使NASA陷入两难：它一方面需要回应公众对太空领导力的期待，另一方面又要在持续缩减的人力与预算中维持高风险任务的“象征性推进”。

三、NASA危机对全球航天合作体系的结构冲击

《OBB法案》对NASA预算危机有所缓解，却无法平息NASA高层的担忧。

7月9日，特朗普宣布，现任美国交通部长达菲担任NASA代理局长。“外行领导内行”的任命，更是让NASA内部员工的情绪持续发酵。

图美国国家航空航天局代理局长肖恩·达菲（右侧中间）2025年7月18日在华盛顿NASA总部大楼与NASA高层进行交流。图片来源：NASA/Bill Ingalls

2025年7月20日是阿波罗11号登月56周年的纪念日。7月21日，草根组织“NASA Needs Help”联动戈达德工程师协会（GESTA），组织千人请愿，还在Stand up for Science 网站上发布一份名为《旅行者宣言》（Voyager Declaration）的公开信，并征集签名。这份公开信系由NASA各部门的员工根据《NASA治理与战略管理手册》[2]来表达的共同异议。

Stand up for Science网站对NASA 《旅行者宣言》征集签名

截至2025年7月30日，已有363名现任及前任NASA科学家与工程师在《旅行者宣言》上联合署名。在这封给NASA代理局长达菲的公开信中，首次将NASA当前政策的风险上升为“国家制度性失范”。他们表示，坚决反对近期一系列损害NASA核心使命的政策举措，包括：出于非安全因素削弱技术权威职能、关闭已获国会拨款的任务、无差别削减科学与航空研究、非战略性裁员、取消国际合作、因非绩效原因终止合同与资助，以及撤销支持NASA人才发展的项目。

“一系列近期政策已经或即将造成公共资源的浪费、人员安全的削弱、国家安全的风险上升……这些削减举措是任意的，公然违背了国会拨款法的基本原则。其对NASA机构本身以及整个国家的影响都将是严重的。” [3]该公开信指出。

抗议者希望达菲不要执行这一法案，毕竟他是NASA技术权威体系中的最终决策者。他们深信NASA使命的重要性，并努力维护NASA职工的“科研尊严”和“制度稳定”。

不过，这些人恐怕要失望了，因为《OBB法案》已完成了美国国会的立法程序，成为正式法律。达菲本来就是特朗普总统提名任命的，而且在预算尚未立法的前提下，NASA高层便开始配合压缩科学任务。

随着2025年下半年近4000名NASA科研与项目人员相继离职，一个更深层的问题浮现出来：谁来维持美国太空项目的知识完整性？谁还能在系统协调、风险评估、工程迭代等高复杂度任务中维持经验传承？

NASA长期作为全球太空工程的“集体知识结点”，其内部累积的大型系统管理能力与任务执行文化，曾是全球航天界最宝贵的“知识资本”。如今，这个“世界操作系统”的核心模块正在松动。

最近，欧洲航天局（ESA）与日本宇宙航空研究开发机构（JAXA）在官方表态中虽仍强调“长期伙伴关系”，但用词明显趋于谨慎。ESA欧空局科学司司长卡萝尔·曼德尔（Carole Mundell）在2025年7月12日的一次新闻发布会上透露，如果预算提案按当前内容通过，与美国合作的LISA（激光干涉空间天文台）、EnVision（金星任务）和NewAthena（下一代X射线天文台）将需要采取补救措施。ESA局长约瑟夫·阿施巴赫（Josef Aschbacher）说道：“这意味着某些活动可能需要被冻结……我们需要等待美国的最终决定。”曼德尔随后强调，欧空局高度重视与NASA之间的合作关系，但她也补充说，欧洲具备、或可以获得足以替代缺失部分的技术能力。[4]

JAXA局长山川宏（Hiroshi Yamakawa）表示JAXA和日本政府将寻求与美国方面的对话，以继续加强互利共赢的太空合作。他说：“即便不再以‘门户’（Gateway）命名，类似的基础设施仍是月球活动所必需的，我们将继续提供相关支持。”他还补充道，日本可以向美国及其他国际合作伙伴提供补给能力、高精度着陆技术、探测车等。[5]

四、中美航天体制对照与未来博弈

毋庸讳言，美国依然拥有世界最强的科研土壤、最灵活的创新体制和最丰富的私营航天生态。从阿波罗登月、航天飞机，到ISS国际空间站与火星探测，美国几乎定义了人类太空探索的每一个坐标轴。

但这种“技术奇迹”背后，是一个逐渐失去节奏控制能力的制度环境。NASA虽名义上为独立机构，但在现实中却高度依赖总统行政权与国会拨款权限，其任务选择、预算保障与高层任命始终被捆绑于选举周期与党派议程。结果是：每一个科学计划都必须“赌”下一个政府是否延续承诺。

相较而言，中国的航天体制展现出截然不同的逻辑：由中央统一规划、长期投资与国家重点工程机制驱动，在工程任务期内较少受年度预算博弈所扰。从“神舟”载人、“嫦娥”登月、“天问”探火，到中国空间站，所有任务都按节奏逐一兑现。

2024年底，中国公布了由中国科学院主导制定的《空间科学中长期发展规划》，聚焦基础性科学研究任务。而过去由NASA主导的国际空间站项目则进入退役倒计时，欧洲航天局（ESA）、日本宇宙航空研究开发机构（JAXA）等加大对中国空间站及月球探测的关注，全球空间合作正由单极向多极化转变。

不过，当航天从“国家项目”转向“全球平台”，制度竞争的核心不再是技术本身，而是三个关键变量：

——可预测性：制度是否能在10年尺度内保持对重大任务的连续性；

——透明性：合作机制是否对外开放、规则清晰、公信力强；

——容错性：是否允许科学探索中的失败与重构，而非行政惩戒与技术封闭。

从这一角度看，美国面临的是“制度碎片化”与“政治周期裹挟”的困境；中国则面临“稳定中的封闭惯性”与“如何嵌入全球科学治理”的挑战。

五、从NASA危机中，中国应汲取哪些制度教训？

NASA的深层困境在于，其科研事业被短期政治博弈所裹挟，受选举周期主导的政策摇摆导致重大计划频繁搁浅或半途而废，最终造成技术积累的系统性断裂。这一教训警示我们，中国航天发展必须坚决摒弃急功近利的短期思维，立足"功成不必在我" 的战略定力。NASA代表的美国航天危机为中国提供了一面镜子，也敲响了警钟。

首先，中国在巩固自身优势的同时，应主动从NASA的困境中汲取深刻教训，完善构建跨层级、跨领域的科研战略统筹体系，为未来太空治理奠定更坚实的制度根基。具体可从三方面着力：

——在国家科技体制改革全局中，设立由顶尖科学家、战略学家与宏观决策者共同组成的 "空间科技战略委员会"，承担重大航天战略的顶层设计与跨周期统筹职能，强化空间科学探索与工程实践的协同增效。

——组建以一线科研人员为主体的 "重大科技项目学术评议委员会"，以科学价值与创新潜力为核心评判标准，推动科研决策去行政化。

——设立空间探索战略储备基金，作为抵御经济周期波动与政策调整冲击的 "稳定器"，重点保障基础研究、关键核心技术攻关等长周期项目的持续投入。

另外，制度的国际信誉，是赢得合作伙伴信任和话语权的关键软实力。全球航天正从双边博弈向多边合作转型。中国的制度稳定性应转化为国际合作的制度优势，具体措施包括：

——推动多边深空探测联合平台建设，推动开放共享的空间数据生态，邀请全球科研团队参与共建；

——保护数据主权与国家安全基础上，建设透明的中国空间站、国际月球科研站实验管理制度，确保各方权益和科研自由；

——加强国际航天规则制定的参与度，通过制度外交塑造全球航天治理规范。

再次，稳定不应等同于保守，制度创新尤需“容错”和传达“异议”的机制支持探索型科研。例如：

——设立专项“探索基金”，重点支持高风险、高回报的前沿技术和基础科学研究；

——建立“失败豁免机制”，确保失败不被行政惩戒，而是科学总结与机制完善的契机；

——开放科研机构内部异议表达通道，鼓励多元意见共存，激活制度内在弹性。

如此，才能激发科研人员的创造潜力，避免创新活力因制度僵化而消退。

当全球航天格局加速从 "单极引领" 向 "多极协同" 重构，国际社会正呼唤超越单一主导的治理新范式，以及更具开放性、稳定性与共赢性的制度生态。在此进程中，中国航天凭借战略规划的持续性与制度框架的有效性，已然成长为全球多极空间治理中不可或缺的支柱力量。

在NASA动荡危机的窗口期，中国通过推广全球空间科技共同体理念，以开放对话为桥、合作项目为基，

吸引和培养优秀人才，或有望提前实现建设空间强国、航天强国的目标，并为全球空间探索提供具有引领性的中国方案。

作者注：本文系学术评论，不代表任何组织。

作者简介：

张志会，中国科学院自然科学史研究所研究员。

参考资料：（上下滑动可浏览）

1.NASA FY2026 Budget Request Overview. NASA Office of the CFO, 2025.

2.NPD 1000.0C, Strategic Management and Governance Handbook（ Effective Date: January 29, 2020）.https://nodis3.gsfc.nasa.gov/NPD_attachments/N_PD_1000_000C_January2024.pdf

3.The NASA Vovager Declaration. https://www.standupforscience.net/nasa-voyager-declaration (Published on 21 July, 2025)

4.Robert Lea. European Space Agency reveals 3 key space missions threatened by Trump's NASA budget cuts. June 13, 2025.https://www.space.com/space-exploration/european-space-agency-reveals-3-key-european-space-missions-threatened-by-trumps-nasa-budget-cuts

5.Kantaro Komiya.Japan remains committed to moon missions as Trump cuts NASA budget, JAXA chief says. May 15,2025.https://www.reuters.com/science/japan-remains-committed-moon-missions-trump-cuts-nasa-budget-jaxa-chief-says-2025-05-16